BUDŻETOWANIE JAKO INSTRUMENT
PLANOWANIA I KONTROLI
BUDŻETU PAŃSTWA
Marek IGNOR
I. Uzasadnienie i cel rozprawy
Działalność każdej organizacji, związana z realizacją z góry określonych celów, wymaga planowania zamierzonych kierunków działania. W związku z tym funkcja planowania zależy od celów i zadań organizacji oraz zmian zachodzących w otoczeniu. Decyzje podejmowane przez podmioty lub osoby mające wpływ na funkcjonowanie danej organizacji, oparte są na planach, które można przedstawić w postaci budżetów.
Budżetowanie jest podstawą skutecznego osiągnięcia celów określonych w planach wyższego rzędu. Budżetowanie jest implementacją zasady ciągłości planowania, instrumentem weryfikacji stopnia osiągnięcia założonych celów oraz sposobem uwzględniania nowych okoliczności pojawiających się w trakcie realizacji planów [11, s. 41].
Budżetowanie jako narzędzie w procesie realizacji postawionych celów stanowi istotny element kształtowania każdej organizacji. Poczynając od budżetów gospodarstw domowych poprzez budżety przedsiębiorstw, korporacji przedsiębiorstw, aż po budżety państw i unii państw mamy do czynienia z budżetowaniem. Wielkość danej organizacji ma istotny wpływ na procesy budżetowania. Nie mniej jednak w każdej organizacji budżet jest zbiorem zadań przyjętych do wykonania w określonym czasie.
Budżet państwa jest podstawowym ogniwem systemu finansowego w każdym kraju i jako taki jest pośrednio lub bezpośrednio nadrzędny nad budżetami osób i podmiotów funkcjonujących w danym kraju. Pojęcie budżet państwa używany jest w 4 znaczeniach [19 s. 11]:
1. Budżet jako plan finansowy państwa. Plan budżetowy jest bilansowym zestawieniem dochodów i wydatków państwa.
2. Budżet jako zasób środków pieniężnych rozdzielanych przez państwo. Można zatem określić jako scentralizowany fundusz pieniężny.
3. Budżet jako akt normatywny uchwalony przez sejm w formie ustawy dający państwu prawo do gromadzenia i rozliczania środków pieniężnych według zasad planu.
4. Budżet jako narzędzie, metoda realizacji określonej polityki społeczno-ekonomicznej państwa.
Głównym celem pracy jest próba opracowania koncepcji modelu budżetowania państwa optymalnego z punktu widzenia realizacji długoterminowych celów ekonomicznych i społecznych w Polsce.
Rozwinięciem celu głównego są następujące cele szczegółowe:
1. Dokonanie analizy sposobów budżetowania dochodów i wydatków w wybranych państwach oraz Unii Europejskiej na tle metody obowiązującej w Polsce.
2. Wskazanie kierunków i celów wykorzystania nowoczesnych metod budżetowania w tworzeniu optymalnego budżetu państwa.
3. Analiza uwarunkowań skutecznego wdrożenia nowego sposobu budżetowania polski.
4. Stworzenie podstaw koncepcji optymalnego budżetowania państwa polskiego.
II. Tezy rozprawy
Zasady i metody budżetowania państwa w dużej mierze są analogiczne do zasad i metod budżetowania w przedsiębiorstwach. Istnieje konieczność adaptacji rozwiązań nowoczesnego budżetowania przedsiębiorstw na płaszczyznę budżetowania państw lub unii państw. Jeżeli przyjąć, że państwo jest jednym z podmiotów gospodarki rynkowej (chociaż specyficznym), to należy wyciągnąć wnioski właściwe dla tej gospodarki. W praktyce oznacza to, że w kształtowaniu finansów państwa powinno kierować się celami właściwymi dla przedsiębiorstw czyli ograniczaniem ryzyka i usprawniania kalkulacji nakładów.
Właściwe budżetowanie państwa może stanowić jedno z podstawowych narzędzi w zakresie realizacji równowagi ekonomicznej polski. Obecnie funkcjonujący model budżetowy w Polsce wymaga transformacji. Powodem koniecznych zmian jest obecna sytuacja społeczno – ekonomiczna polski oraz wpływ innych czynników takich jak: zmiany społeczno – polityczne innych państw, zmiany w prawie międzynarodowym, rosnąca konkurencja i globalizacja, recesje gospodarcze, tendencje w podwyższaniu standardów jakościowych oraz coraz szybsze wdrażanie nowych technologii.
Negatywną cechą obecnego systemu budżetowego jest podział wydatków na stałe i zmienne, który nie sprzyja określeniu faktycznych kosztów realizacji polityki społeczno - gospodarczej. Perspektywicznie w budowaniu systemu budżetowego powinno dążyć się do zmian z dotychczasowego systemu zarządzania budżetem opartym na dostępnych środkach (ang. Eans - Based Management) na nowy system zarządzania budżetem poprzez cele (ang. Activity - Based Budgeting, ABB) [5, s. 43].
W sytuacji gdy warunki ekonomiczne państwa wymagają poprawy i przeprowadzenia zmian należy dążyć do spełnienia 2 postulatów w zakresie metod budżetowania:
· wydłużyć horyzont planowania budżetowego wraz z coroczną kroczącą aktualizacją. Proponowany horyzont czasowy to minimum 3 lata, a maksymalny okres 7 lat, który może korespondować z budżetem UE (2007-2013);
· wydłużyć okres prac budżetowych [6, s. 47] z teoretycznie 4 m-cy (w praktyce 1,5-2 m-cy) do przynajmniej 6-8 m-cy.
Istnieje konieczność racjonalnego gospodarowania zasobami. Należy zweryfikować wydatki pod względem celowości i efektywności, a oszczędności trzeba szukać poza grupą wydatków sztywnych np. poprzez likwidację: funduszy celowych, agencji i środków specjalnych [3]. Cześć tego typu budżetów jest „ukryta” poza budżetem państwa co znacznie utrudnia kontrolę.
Wydatki sztywne wypychają wydatki produktywne (inwestycje, badania i rozwój) [10, s. 47], następuje swoiste sprzężenie zwrotne: wzrost wydatków sztywnych prowadzi do wzrostu nierównowagi budżetowej co z kolej powoduje wzrost wydatków też sztywnych na obsługę długu. Wzrost wydatków sztywnych prowadzić będzie w konsekwencji do zwiększania obciążeń podatkowych. Wydatki sztywne należy precyzyjnie określić i zdefiniować aby otrzymać pełny obraz, a cześć z nich podczas prac nad budżetami zamieniać na wydatki nie wymagalne.
Istnieje konieczność tworzenia wariantowej koncepcji alokacji środków budżetowych jednakże po przeprowadzeniu szczegółowych i rzetelnych analiz. Podczas planowania budżetowego należy wprowadzić mechanizmy minimalizowania przekłamań czyli „promowania” realnych planów finansowych. Budżety często są obciążone kłamstwem budżetowym, ponieważ planując wnioskodawcy znając działania „Zarządu budżetu”, które prowadzą do zmniejszania proponowanych wydatków, celowo podwyższają swoje plany. W tych warunkach wybory nie zawsze są racjonalne [16].
Zawsze punktem wyjścia dla budowy systemu dochodów budżetowych musi być określenie wydatków, a nie odwrotnie [12, s. 9]. Inaczej mówiąc – najpierw trzeba wiedzieć, ile pieniędzy państwo będzie potrzebować, a potem dopiero zastanowić się, jak te pieniądze od podatników zebrać [1, s. 6].
Oczywiście istnieje konieczność poprawy systemu dochodów poprzez zmniejszanie obciążeń podatkowych i uproszczenie systemu podatkowego. System podatkowy, jak twierdzą liczni polscy ekonomiści, powinien być neutralny wobec działalności gospodarczej. Z punktu widzenia tempa wzrostu gospodarczego za optymalny uważają system, w którym dominująca rolę odgrywają podatki pośrednie, a podatki dochodowe są niskie, mają jedną tylko stawkę, bez żadnych ulg i preferencji [1, s. 5].
Prorozwojowy system podatkowy można sprowadzić do 2 kategorii [4]:
· niski stopień fiskalizmu – obciążenia podatkowe i quasi-podatkowe (składki np. ZUS) w relacji do PKB powinny obniżać się, tak aby więcej środków zostawało w rękach polskiej rodziny. Głównym warunkiem osiągnięcia tego celu jest racjonalizacja wydatków publicznych;
· odpowiednia konstrukcja treści przepisów podatkowych oraz przepisów o transferach socjalnych, tak aby tworzyły one sytuacje wyboru, zachęcające ludzi do zachowań produktywnych. Ten warunek obejmuje m.in.: wysoki udział podatków pośrednich w relacji do bezpośrednich, unikanie silnej progresji w podatkach dochodowych, zapewnienie opłacalności pracy w porównaniu z zasiłkiem.
Kolejną cechą dobrego budżetu jest elastyczność [7, s. 222]. Istnieje konieczność uelastycznienia dokonywania zmian budżetowych np. poprzez wprowadzenie kwartalnych okresów planowania.
W procesie zarządzania państwem, którego jednym z elementów jest budżetowanie ważną rolę odgrywa rachunkowość. Rachunkowość państwa można porównać do systemu rachunkowości dla przedsiębiorstw. W obu przypadkach można wyróżnić podział na rachunkowość finansową (sprawozdawczość) oraz rachunkowość zarządczą (wewnętrzne: planowanie, podejmowanie decyzji). Rachunkowość budżetową państwa należy utożsamiać z rolą rachunkowości finansowej dla przedsiębiorstw. Natomiast korespondencja w wykorzystaniu instrumentów rachunkowości zarządczej przedsiębiorstw w procesie budżetowania państwa powinna dotyczyć problemów decyzji długoterminowych.
Budżetowanie oparte jest na podobnych zasadach obowiązujących w rachunkowości zarządczej. Ważną grupa problemów decyzyjnych są problemy utrzymania równowagi ekonomicznej [7, 222]. Cechą niezbędną jest tworzenie odpowiedniej, wiarygodnej informacji ekonomicznej w trzech komplementarnych wymiarach: przeszłości, teraźniejszości i przyszłości. Tego bowiem wymaga regulacja wielkości ekonomicznej, w której pomiar stanu rzeczy i jego prognoza są podstawowymi elementami potrzebnymi do stabilizacji wielkości ekonomicznej wartości wzorcowej.
III. Zakres przedmiotowy i podmiotowy pracy oraz metody badawcze
Przedmiotem badań są systemy i metody budżetowania umożliwiające budowanie równowagi ekonomicznej państwa polskiego, w szczególności stałej poprawy sytuacji społeczno – ekonomicznej.
Podmiotem badań są sposoby budżetowania państw w tym Polski oraz Unii Europejskiej na tle rozwiązań stosowanych w przedsiębiorstwach.
Dla osiągnięcia postawionych przed rozprawą doktorską celów wykorzystane zostaną następujące metody badawcze:
· analiza literatury przedmiotu;
· analiza i badanie dokumentów źródłowych;
· metoda jakościowa - wywiady bezpośrednie przeprowadzone ze specjalistami,
· metoda dedukcji i indukcji;
· analiza porównawcza i analiza przypadków.
IV. Plan pracy
1. Problematyka budżetowania
1.1. Pojęcie i zasady budżetowania
1.2. Funkcje budżetowania
1.3. Podstawy organizacyjno – prawne budżetowania państwa
1.4. Charakterystyka budżetowania wybranych państw oraz Unii Europejskiej
1.5. Analiza porównawcza systemów budżetowania w państwach i Unii Europejskiej
2. Struktura budżetu i jej oddziaływanie na budżetowanie polski
2.1. Pojęcie i rodzaje wydatków budżetowych
2.2. Istota i problematyka wydatków budżetu państwa
2.3. Pojęcie i rodzaje dochodów budżetowych
2.4. Sposoby i problematyka kształtowania wielkości dochodów budżetowych ze szczególnym uwzględnieniem systemu podatkowego
2.5. Istota równowagi budżetowej
2.6. Założenia okołobudżetowe
2.6. Zasady rachunkowości budżetowej
3. System budżetowania państwa jako narzędzie zarządzania
3.1. Tendencje w zakresie zmian zasad i metod budżetowania państw i UE w kontekście rozwiązań stosowanych w przedsiębiorstwach
3.2. Wykorzystanie nowoczesnych metod budżetowania przedsiębiorstw w tworzeniu optymalnego budżetu państwa
3.3. Założenia makroekonomiczne, sprawozdania statystyczne i rachunkowe zasilające system budżetowania państwa
3.4. Rachunkowość a budżetowanie
4. Tworzenie optymalnej koncepcji budżetowej polski
4.1. Korzystne i negatywne czynniki mające wpływ na budżetowanie państwa
4.2. Scenariuszowe sformułowanie długoterminowych celów budżetowych
4.3. Korespondencja systemu budżetowania z założeniami systemu pieniężnego
4.4. Determinanty zmian budżetowania polski
4.5. Kierunki zmian w stworzeniu optymalnego modelu budżetowania państwa polskiego
V. Zakończenie
Polski system budżetowania państwa powinien ulec zmianie. Procesowi budżetowania powinno poświęcaj się więcej uwagi, głównie ze względu na jego zastosowanie w procesie efektywnego zarządzania państwem.
Cele makroekonomiczne polegające na: pełnym zatrudnieniu, stabilności cen oraz zrównoważonym wzroście gospodarczym, powinny determinować założenia i procesy budżetowe. Tworząc plany budżetowe w pierwszej kolejności powinno się sformułować długoterminowe cele posługując się np. makroekonomicznymi modelami i scenariuszami rozwoju w dłuższej perspektywie [2]. Zasilenie systemu budżetowania rzetelnymi informacjami ma ogromny wpływ na planowanie budżetowe i realizację budżetów.
W literaturze dotyczącej budżetowania wymienia się szereg cech negatywnych tradycyjnych rozwiązań w budżetowaniu. Tradycyjne budżetowanie nie prowadzi do właściwej alokacji i wykorzystania zasobów. Wiąże się to z nieuwzględnieniem istotnych relacji funkcyjnych zachodzących między zużywaniem zasobów, a poziomem aktywności w różnych obszarach [13]. Nowoczesne systemy budżetowania oparte na rachunku kosztów działań powinny umożliwić tworzenie informacji zarówno dla potrzeb zarządzania strategicznego, jak i operacyjnego. Problem budżetowania w warunkach kosztów działań jest opisywany w literaturze anglosaskiej pod hasłem ABB (activity – based budgeting). Choć do tej pory nie opracowano kompleksowej teorii budżetowania i kontroli w warunkach rachunku działań, a w szczególności teorii uwzględniającej analizy przedbudżetowe to w przedsiębiorstwach następuje zmiana myślenia na ABB. Efektywność tej metody przekłada się również na myślenie o budżetowaniu w Unii Europejskiej. Zastąpienie starego systemu budżetowego nowym systemem zarządzania budżetem poprzez cele zostało już rozpoczęte. W Polsce budżet zadaniowy jest obecnie przedmiotem szerokich dyskusji.
W koncepcjach budżetowania w Polsce konieczne są zmiany. W tym kontekście istotnego znaczenia nabierają dwa postulaty tj. wydłużenie horyzontu planowania budżetowego oraz wydłużenie okresu prac budżetowych. Generalnie powinna obowiązywać zasada, że im mniej stabilna gospodarka tym okres planowania dłuższy.
Obecnie głównym problemem polskiego budżetu jest ogromna (ok. 70 % w ogóle wydatków) przewaga wydatków zdeterminowanych które z roku na rok wzrastają [14, s. 48]. Trzeba więc je precyzyjnie określić i zdefiniować aby otrzymać pełny obraz i dążyć do tego aby cześć z nich podczas prac nad budżetami zamienić na wydatki nie wymagalne.
Ogromnym wyzwaniem jest z jednej strony ograniczanie wydatków lub ich racjonalizowanie, a drugiej strony konieczność uproszczenia i zreformowania systemu dochodów, a w szczególności systemu podatkowego państwa. Istnieją dwa główne powody zmian systemu podatkowego[8]:
· pobudzenie rynku wewnętrznego;
· przyciągniecie zagranicznych inwestycji poprzez konkurencyjność w stosunku do innych krajów.
Tendencja do obniżania i upraszczania podatków jest widoczna w większości krajów strefy euro [18, s. 46].
W systemie dochodów państwa istotne znaczenie ma też skuteczna absorpcja środków pochodzących z Unii Europejskiej. Realizacja tego celu może odbyć się m.in. poprzez uproszczenie procedur, nastawienie pracy administracji na cele, uelastycznienie przepływów pieniężnych, dostosowania aktów prawnych.
Warto zwrócić uwagę na fakt, że tak jak zadaniem polityki fiskalnej jest zapewnienie środków finansowych dla funkcjonowania państwa oraz oddziaływanie na procesy gospodarcze, tak celem polityki pieniężnej jest przed wszystkim przeciwdziałanie procesom inflacyjnym i zapewnienie stabilności pieniądza. Polityka fiskalna dopuszczająca do wystąpienia niewielkich, stabilnych i kontrolowanych deficytów, nie stwarza przeszkód w realizacji antyinflacyjnych celów polityki pieniężnej. Wsparcie dla polityki pieniężnej jest możliwe jeżeli polityka fiskalna miałaby charakter wyraźnie deflacyjny [17].
W procesie budżetowania kolejnym istotnym elementem jest konieczność reformy fiskalnej oraz przeprowadzenie reform strukturalnych, w kontekście jeszcze jednej ważnej zmiany jaką będzie przyjęcie przez Polskę wspólnej waluty euro [15, s. 6].
Obecność Polski w Unii Europejskiej pociąga za sobą analizowanie aspektów budżetowania w powiązaniu z europejskim ugrupowaniem państw [9, s. 185].
mgr, Marek Ignor